Cooperação Intermunicipal: um campo para a análise sociológica

Nº 8 - dezembro 2014

Ana Balão. Doutoranda em Sociologia – Universidade de Évora/ECS/Departamento de Sociologia,

Resumo: A cooperação constitui-se como um processo social em que os atores sociais se relacionam, distintivamente, em prol do alcance de objetivos comuns. Este processo social tem vindo a ser objeto da análise sociológica, em diferentes domínios, e com recurso a diversos recursos teóricos e metodológicos. Um dos terrenos mais profícuos de estudos sociológicos nas últimas décadas é o da cooperação entre atores coletivos na definição e/ou concretização de políticas públicas, por exemplo, entre os governos locais, que têm vindo a alargar o seu âmbito de intervenção nos respetivos territórios. Neste texto analisa-se a cooperação intermunicipal como campo para a análise sociológica, em geral, e sintetiza-se o interesse que a metodologia prospetiva pode ter para o estudo deste objeto.

Palavras-chave: Cooperação, municípios, relações, prospetiva

Abstract: Cooperation was established as a social process in which social actors interrelate, distinctively, towards achieving common objectives. This social process has been object of sociological analysis in different areas, and using assorted theoretical and methodological resources. One of the most fruitful land of sociological studies in recent decades is the cooperation between collective actors in the formulation and/or implementation of public policies, for example, between local governments, which have been extending its scope of activities in their territories. In this script we analyze the inter-municipal cooperation as a field for sociological analysis in general and sums up the interest the prospective methodology may have for the study of this object.

Keywords: Cooperation, municipalities, relationships, foresight

Introdução

A cooperação intermunicipal é um fenómeno que está presente de forma marcante na Europa Ocidental, ainda que com tipos, formas e âmbitos muito diversos. Embora existam diferenças substanciais entre países, numa parte significativa destes há muito que se manifestam relações de cooperação entre atores ligados ao desenvolvimento do governo local.

O associativismo municipal tem vindo a ganhar protagonismo no âmbito das políticas públicas, pelo que a compreensão das relações de cooperação desenvolvidas no seio dos municípios poderá ser um importante fator para se operar um conhecimento sobre a realidade e um mecanismo decisivo para a construção de novos modelos, novas vias de resolução de problemas e de construção de soluções baseadas na participação dos atores.

Neste texto procuramos analisar o fenómeno da cooperação, especificamente, da cooperação intermunicipal, enquanto objeto de estudo da sociologia. Ao longo da análise procuramos demonstrar a pertinência do estudo da cooperação recorrendo a metodologias prospetivas, conjugadas com os paradigmas sociológicos, nomeadamente, no âmbito da sociologia da ação.

Esta abordagem inicia-se com uma clarificação sobre o conceito de cooperação, relevando que as relações de cooperação inserem-se no seio da ação coletiva, e de seguida, abordamos a cooperação como motor de mudança, as finalidades e os valores presentes nestas relações.

A segunda parte do artigo é dedicada à cooperação intermunicipal (sobretudo aos fatores que influenciam as relações intermunicipais, as características destas relações) e ao contributo da sociologia para a compreensão deste fenómeno social.

1. Cooperação e ação coletiva

A cooperação é entendida como um processo social conjuntivo, por favorecer a integração dos elementos no todo e entre si. Trata-se de uma forma de “processo social pela qual duas ou mais pessoas atuam conjuntamente na prossecução de um objetivo comum” ou seja, favorece o bem comum, pelo que “pode contribuir para a continuidade e para o funcionamento normal da sociedade” conforme referido por Silva (2012a, p. 124), sendo “a forma de interação mais comum”, de acordo com o mesmo autor (Silva, 2012a, p. 125).

As pessoas cooperam individualmente e coletivamente, através de uma manifestação de vontades, entre duas ou mais partes (países, governos locais e/ou regionais, associações públicas/privadas, empresas ou outras) que entendem poder desenvolver e empenhar-se na concretização de ações/atividades conjuntas, partilhando meios/recursos, competências e conhecimentos, com vista a alcançar um ou mais objetivos comuns, para alcançar a mudança desejada. Deste modo, as instituições não são encaradas como concorrentes ou em competição; em princípio, não estarão presentes lutas individuais e será realizado um esforço no sentido da concretização do bem comum. A cooperação é encarada como uma estratégia, encetada por atores, que se constituem como parceiros, com vista à obtenção de benefícios que, de forma isolada, não poderiam obter e com resultados para os próprios parceiros (redução de custos, coordenação, novos serviços, eficiência e visibilidade…) CoE; UNDP & LGI (2010).

Para Benzaquen (2008, p. 3) a cooperação “é uma forma de interação social, na qual os indivíduos se empenham na obtenção de um fim coletivo e comum”. Este fim coletivo pode estar relacionado com o momento presente mas os atores podem envolver-se numa relação de cooperação para influenciarem decisões como referem Hulst e Van Montfort (2007), gerar novas ambições, como resposta a desafios futuros, de acordo com Couvaneiro (2011).

Oliver (1990), citado por Cunha & Melo (2006, p. 5) indica que este tipo de relações é substancialmente diferente de relações baseadas na concorrência e no antagonismo, “envolvem transações, fluxos e ligações de recursos relativamente duradouros”. O ente que se envolve, ao aderir àquela relação está consciente que esta está envolta em regras, exige responsabilidades e meios/recursos para a sua concretização que podem ser objeto de conflitos entre parceiros, Guerra (2006, pp. 19) argumenta que “o jogo estratégico de atores decorre assim de uma complexa dinâmica de acções de organizações onde as relações de força e os conflitos de interesses guiam os comportamentos” ou como refere Friedberg (1993, pp. 12), os atores, apesar de manterem relações de interdependência mantém um determinado grau de autonomia, possuem interesses divergentes.

Contudo, importa mencionar que a cooperação enquanto processo social possui graus de intensidade variável de acordo com os grupos em que a mesma é operada.

Para a existência de uma relação de cooperação, os atores nela envolvidos, detentores de uma racionalidade, ainda que limitada pela sua socialização – afetividade, rotinas e hábitos, preferências, interesses – conforme referido por Friedberg (1993) e Reynaud (2004) toldam as suas ações tendo presente a sua própria interação mas também aquela que é produzida pelos seus parceiros. De acordo com Reynaud (2004, pp. 15) “os interesses dos atores, raramente, são definidos de forma independente do sistema social no qual se enquadram e, esses interesses, não são suficientes para definirem as suas interacções”. Os atores têm consciência dos objetivos que os mobilizam e de que a sua acção produz efeitos e/ou gera resultados no âmbito do problema em causa e, concretamente, na solução do mesmo. Deste modo, pode referir-se que os fatores que promovem a cooperação são diversos e com elevado grau de complexidade. De acordo com Silva (2012a, pp. 125), são “o desejo consciente de obter determinado objetivo, a lealdade para com o grupo e o seu ideal, o medo do ataque de um exogrupo” que fundam a cooperação, tornada “solidariedade social na ação”.

A interação entre os atores sociais e o produto dessas relações em ações consistentes, em torno de objetivos concretos, tem sido objeto das mais diversas discussões e teorizações. Os atores possuem caraterísticas muito diversas, que conduzem a opções diferentes sobre o (s) modo (s) de problematização e de concretização dessa mudança, conforme referido por Guerra (2006, p. 9) “muda a perspectiva sobre a intervenção em prol do desenvolvimento, passando do paradigma da «resolução dos problemas» (problem solving) para a atenção aos problemas dos processos de interacção múltipla, em foco nas formas de gestão e de decisão, acreditando que os problemas são «uma construção social» permanente (problem setting) num contexto complexo, de grande incerteza, cuja «orientação» pertence a um coletivo de actores em interacção”.

O tema da ação coletiva, de acordo com Guerra (2006) está intimamente relacionado com o tema da cooperação em diversos contextos, desde o nível local ao global, Nunes (2012, pp. 8) assinala que “as causas universais da acção colectiva (co)existem nos contextos locais, supralocais e/ou globais das relações entre grupos sociais, atores coletivos e os movimentos sociais da modernidade”.

1.1. Cooperação como motor de mudança

As associações são formadas no sentido de prosseguirem determinados valores e, não raras vezes, valores alternativos transformam-se em valores dominantes ou centrais e estes (valores variantes) podem também ser adotados por uma minoria influente e que possa produzir alterações no curso da evolução, podendo dar origem a um novo projeto, conforme referido por Silva (2012b).

Quando tomam a decisão de entrar e participar numa relação de cooperação os atores têm presente que esta sua conduta poderá influenciar a resolução de um problema, de um constrangimento, de uma necessidade, ou seja, o ator toma nas suas mãos a promoção de uma mudança. Assim, a cooperação constitui-se como uma estratégia de ação coletiva orientada para a satisfação de um determinado requisito que se manifesta como problema para aqueles parceiros, como Reynaud (2004, pp. 101) alega: “ a ação coletiva normalmente não nasce do vazio, ela visa responder a um problema ou uma necessidade que deve ser satisfeita”. Assumindo um papel determinante na situação de insatisfação relativamente a um determinado constrangimento e assumindo que podem encetar novos caminhos de trabalho conjunto, de acordo com Couvaneiro (2011, p. 27) “o seu papel de ator e de construtor de devires é desta forma revalorizado”. Os atores assumem-se como protagonistas centrais do processo, assumindo o caminho a encetar e a seguir, no sentido de promover a alteração da situação.

Perante esta situação podemos referir que os atores tomam consciência das suas capacidades. Por um lado, das suas capacidades individuais, por outro lado, tomam consciência que podem, efetivamente, constituir-se como elemento da mudança. Os parceiros em atuação podem, inclusivamente, sentir ameaçada a sua existência e, por isso, decidem que a resposta a tal ameaça se efetua através da cooperação, [o cooperativismo] é, de acordo com Couvaneiro (2011, pp. 32), “um poderoso instrumento de interestruturação dos indivíduos e das instituições, e (…) que tem como finalidade reinserir aqueles que sujeitos à marginalização ou, pior ainda à exclusão”. Tendo presente estas realidades somos levados a concordar com a afirmação de Silva (2012a, p. 125) de que “a cooperação pode ser espontânea ou organizada, voluntária ou mais ou menos forçada pelo meio ou pelos condicionalismos”.

Em qualquer uma das situações aqui descritas se verifica que os atores cooperam ou estão disponíveis para encetar estas relações porque desejam uma mudança, Reynaud (2004, pp. 99) afirma que “o indivíduo inventa uma nova solução para um problema retirando uma lição da sua experiência passada”.

1.2. Finalidades e valores das relações de cooperação

Poderemos identificar diversas finalidades nas relações de cooperação com a capacidade de mobilizar os atores em determinado momento e em determinado contexto. Na verdade, os objetivos que promovem esta interação tanto podem estar relacionados com a prestação de serviços, como com a coordenação de políticas nos territórios ou constituírem-se como uma forma de responder a riscos e desafios, na análise de Balão e Saragoça (2014, p. 559) “devido à escassez de recursos, a limitações da mais diversa ordem (institucionais e organizacionais, entre outras) surge uma nova abordagem das questões do desenvolvimento onde as problemáticas da participação, da negociação, da concertação e do partenariado assumem uma posição privilegiada”.

A cooperação envolve a troca de conhecimentos e a comparação entre políticas desenvolvidas, por isso, se os parceiros coordenarem as suas políticas, aumentam o seu volume de conhecimentos e atingem um patamar de capacidade de negociação e de influência substancialmente mais significativo relativamente ao ambiente externo.

A cooperação poderá também ser importante para que os parceiros possam aceder a determinados recursos. Um exemplo referido por Jiménez, Minguez e Gutiérrez (2007) é a necessidade de coordenação de políticas para que se possam usufruir de determinados fundos da União Europeia.

Através da relação de cooperação e tendo consciência das limitações individuais, os atores entendem a importância e a necessidade de criação de relações de complementaridade essas relações, por um lado, fomentam o acesso a determinados recursos, e por outro, reforçam a dependência entre atores pois, cada um dos parceiros controla determinados recursos, de acordo com Domingues (2010).

O estabelecimento de relações de complementaridade origina a dinamização de novos produtos ou serviços, novas formas de atração sobre esses produtos ou para os seus territórios. As relações de complementaridade visam satisfazer determinadas necessidades diagnosticadas e promover a mudança, considerada como necessária e mobilizadora da ação coletiva, encontrando novas soluções ou dinamizando processos de forma inovadora ou, conforme referido por Guerra (2006, pp. 53), “a ensaiar novas formas de governação pública”.

A cooperação também tem como objetivo reduzir os riscos de marginalidade daqueles que se apresentam em posições mais fragilizadas. Através da cooperação opera-se uma redução de riscos de isolamento, a ação coletiva tende a aproveitar as sinergias dos diversos atores. Esta redução de riscos opera-se também no sentido dos atores ficarem menos vulneráveis, conforme referido por Arco (2012, pp.3) perante “rivais competitivos” e “potenciais competidores”.

Numa relação de cooperação existem valores que são comuns aos atores em jogo que condicionam e moldam a sua ação. Os valores que podem ser identificados como intrínsecos às relações de cooperação são: identidade coletiva, pertença/partilha de uma cultura, autonomia, responsabilidade, confiança, respeito e aprendizagem, equidade, solidariedade, negociação, troca e poder.

Expliquemos. A relação de cooperação tem, normalmente, origem num sentimento partilhado relativamente a uma situação que se deseja alterar, Couvaneiro (2011, pp. 29) indica que “os sujeitos [individuais ou coletivos] insatisfeitos tomam consciência das semelhanças das suas situações, da convergência dos seus desejos, da sua dependência recíproca, da necessidade comum de enfrentar as adversidades”. A identidade coletiva pode ser geradora de uma capacidade criadora que dinamize o aparecimento e desenvolvimento de projetos comuns. No entanto, a identidade coletiva não é sinónimo de cooperação, pois os atores não a desenvolvem automaticamente. Importa referenciar que como indicado por Couvaneiro (2011, pp.76) “mesmo no interior do mesmo grupo de pertença, existe um equilíbrio constante entre atitudes de assimilação e de diferenciação. Trata-se de manter invioláveis as fronteiras do eu, simultaneamente único e diverso nas suas manifestações”.

A autonomia e a independência dos atores é um dos princípios elementares da cooperação. Os atores devem possuir a autonomia e a liberdade de entrar numa relação deste tipo de livre vontade ou de sair dela do mesmo modo. Somente desta fora poderão assumir as responsabilidades inerentes ao ato que decidiram. Verificamos que este valor por vezes é mitigado, existem recursos que apenas estão disponíveis caso os atores empreendam relações de cooperação, fator que pode ser condicionador das relações e dos poderes a ela inerentes.

Numa situação de cooperação, os atores assumem responsabilidades próprias, ou seja, contribuem com o seu valor, de modo equitativo, para o bem comum; para promover uma resposta positiva às necessidades que originaram essa relação, participando ativamente nas políticas e nas decisões que a mesma requer. O valor de responsabilidade tem associado também o conceito de reciprocidade pois, como enunciado por Reynaud e Richebé (2007) o parceiro entende que se deverá empenhar na ajuda daqueles que também o ajudam.

A confiança é um pilar da cooperação. Seguindo o preconizado por Grandori e Soda (1995), citado por Cunha e Melo (2006), o conceito de confiança é um dos mais importantes na conexão de relações de cooperação. A confiança pode reduzir custos de coordenação e aumentar a capacidades das organizações, aumentar o grau de adaptação a novas realidades e necessidades, sendo também um redutor de riscos. A confiança favorece a solidariedade e a diminuição de conflitos pois, através dela será possível a interação (e o seu reforço) entre parceiros, em prol de um desígnio, o bem comum.

O respeito está presente em dois âmbitos distintos: os atores manifestam respeito quer pelos restantes atores que, consigo, interagem, assumindo que possuem os mesmos objetivos mas que são, simultaneamente, singulares, ou seja, apesar daquilo que os une existem diferenças entre si. Respeitando esta singularidade, os atores efetuam novos processos de aprendizagem, aprendendo novas formas de estar. Os atores manifestam também o respeito pelas normas. Estas normas, de algum modo, reforçam a responsabilidade: direitos e obrigações; compensações e retribuições; regulam a relação e o comportamento dos atores de modo a promover a justiça e a equidade. Embora saibamos que a relação não é regulada apenas por uma racionalidade e que nela se desenvolvem jogos e estratégias de poder.

A equidade é inerente à interação cooperativa. A norma é aplicada a todos os atores mas esta deve ser aplicada com justiça, evitando uma aplicação mecânica. A equidade significa que está presente um princípio de equilíbrio entre aquilo que cada um dos parceiros tem capacidade para dar e aquilo que recebe em troca.

O facto de existir uma identidade coletiva e dos parceiros conjugarem esforços para ultrapassarem dificuldades ou para atingirem determinados objetivos que os unem, criando um sistema de normas que regulam as relações, diminuem a possibilidade de conflito, geram nos sujeitos da relação valores de solidariedade.

O facto de os atores terem consciência que existe uma situação que necessita o seu esforço, que carece da energia de outros atores e que a interelação cria capacidades e dependências, leva-nos à negociação e à troca. Na relação, apesar de existirem elementos que unem os atores, existem, simultaneamente, singularidades e interesses diferentes. Logo, há necessidade dos atores encetarem acordos com vista a alcançarem os objetivos que os ligam.

No que concerne à negociação, esta refere-se a um processo que visa alcançar objetivos através de acordos realizados entre as partes envolvidas. As situações de negociação podem envolver objetivos comuns, complementares ou opostos de acordo com Wanderley (1998) citado por Oliveira e Martinelli (2012). A negociação influencia a forma como os atores julgam os relacionamentos, esta pode levar à continuidade das relações de cooperação ou então colocar termo aos relacionamentos encetados.

As regras que dominam as relações são, também elas, negociadas, resultando das estratégias encetadas em todo o processo, das diversas múltiplas racionalidades e interesses dos atores (de curto, médio e longo prazos). Por outro lado, a cooperação promove espaços de diálogo e como explicitado por Silva (2012b, p. 25) “a estrutura que permite ao indivíduo, quer directa quer indirectamente, dar a sua opinião acerca das soluções, é a única que permite encontrar as soluções óptimas, quanto à adopção dos meios para conseguir os objectivos do sistema”. Guerra (2006) referencia que a negociação é um processo construído, fundado nas representações dos atores em jogo e que orientam os seus comportamentos e atitudes.

Enquanto atores que aderiram a uma relação de cooperação, os parceiros assumem que, além de comportamentos, trocam, disponibilizam os seus recursos com os restantes elementos (internos e externos) que compõem o sistema. Este tipo de partilha está também diretamente relacionado com a informação, Crozier e Friedberg (1977, pp. 87) sobre este assunto argumentam que “um indivíduo necessita de informação que é detida por outros indivíduos e se não puder ignorá-los ou agir sem a sua ajuda, então, estes, pelo lugar que ocupam numa determinada rede de comunicação, serão detentores de um poder para esse indivíduo”. A partilha de informação evita soluções parciais, irá economizar recursos e, simultaneamente encaminhar de forma mais célere os diversos assuntos objeto da relação.

Numa relação de cooperação (ou mesmo de outro tipo), os sujeitos possuem racionalidades que estruturam, regulam e condicionam os seus comportamentos e a sua ação, quer atuando de modo individual, quer coletivamente. Logo, como referem Crozier & Friedberg (1977, p. 65-66) “o poder encontra-se na relação, não se constitui como um atributo dos atores. Ele manifesta-se numa relação entre atores que visa a realização de um objectivo comum e que condiciona os seus objetivos individuais”.

Os atores estruturam a sua ação em torno do conceito de poder e entendem que no seio dessa relação poderão obter vantagens que não ocorrerão de modo diferente, logo, essa relação confere-lhes poder e capacidades para responder aos constrangimentos, ainda que essa relação não seja despojada de conflitos e de desequilíbrios entre atores. Como referem Arco & Silva (2012, pp. 8) “a cooperação entre atores sociais sejam eles individuais ou coletivos, dotados de uma racionalidade e objetivos próprios, não é automática e sim contingente, pelo que se torna necessário desocultar os processos sociais que permitirão esta cooperação e o estabelecimento de redes”.

2. A cooperação intermunicipal

Desde há longa data que a sociologia se ocupa da temática da cooperação, abordando em diferentes perspetivas e baseando essas análise em diferentes teorias. A cooperação opera-se em múltiplos campos da sociedade e, por isso, tem originado o interesse pela compreensão deste fenómeno. O facto das entidades governativas locais assumirem um papel cada vez mais relevante no âmbito governativo e de simultaneamente serem pressionadas para responder à promoção do bem comum mas também a requisitos de ordem económica e tecnológica faz-nos acreditar sobre a pertinência de ser estudada e conhecida a realidade da cooperação intermunicipal, diríamos especialmente em territórios de baixa densidade, confrontados com problemas como a baixa densidade populacional, uma escassez de atividades com caraterísticas de base económica, entre outros.

A sociologia contempla as relações sociais, os comportamentos e as coletividades, constituindo-se estes elementos como o seu objeto de estudo. Os valores existentes numa sociedade influenciam os comportamentos e as relações sociais empreendidas operacionalizadas através de processos. As relações de cooperação têm interessado, desde há longa data, às ciências sociais e, especialmente, à sociologia, de acordo com Lima (2005, pp. 4) os “processos cooperativos são estudados a partir do pressuposto da interdependência que se instaura nos mais diversos níveis de interação social, da complementaridade de interesses que aproxima grupos e categorias profissionais, bem como do dissenso e antagonismo produzidos nesses mesmos processos”. A passagem de um estádio baseado no individualismo para um outro, substancialmente diferente, baseado em valores de cooperação. Questionam-se quais os motivos que mobilizam a alteração de atitudes e de ações.

No final do século XVIII e início do século XIX, num período histórico marcado por grandes clivagens sociais, as condições de vida dos operários fizeram com que alguns pensadores como Robert Owen (1771-1858), entre outros, viessem a propor uma corrente alternativa ao individualismo e uma organização alternativa à empresa capitalista.

No século XIX Charles Gide foi um dos teóricos da economia social (para Gide, a economia social era significado de mutualidades, associações e cooperativas), Malo (2000, pp. 5) regista que este autor “pensou num sistema completo baseado no princípio do consumidor”. Este autor defendeu a reforma social baseada na criação de organizações cooperativas.

Os pioneiros da sociologia, Marx e Durkheim também se debruçaram sobre a temática ainda que as suas conceções sejam diversas e baseadas em pressupostos diferentes. A perspetiva marxista baseada na teoria do conflito, a superação do capitalismo surgiria uma nova ordem, cooperativa. Em Durkheim, a solidariedade e a cooperação aumentariam com a divisão do trabalho. De acordo com Lima (2005) Durkheim defendeu que a especialização da produção e a divisão do trabalho promoveriam um aumento da interdependência entre os indivíduos ou grupos e logo, as relações de cooperação surgiriam entre indivíduos e grupos.

Henri Desroche (1914-1994), conhecido como sociólogo da cooperação, associa a solidariedade a uma definição ética. Conforme indicado por Fleury (1997) Este autor defendia que o movimento cooperativo permite preservar os valores comunitários antigos e promover um desenvolvimento moderno, compatível com o mundo atual. Couvaneiro (2011) e Chevalier (1978) assinalam que o autor indica diferentes tipos de sociologia da cooperação: histórica, política, económica, de participação, moral e cultural. Tal como para Desroche, também para Vienney o cooperativismo responde a uma necessidade de ultrapassar constrangimentos existentes de forma conjunta. Vienney reexplica a emergência da forma cooperativa com um duplo papel, por um lado é um modo de responder à necessidade de adaptação dos seus membros às regras da economia de mercado e por outro é um agente de transformação e de acesso ao poder.

Segundo Lanneau (1967) na passagem do individualismo à cooperação podem distinguir-se dois estados: um estado embrionário e um estado de institucionalização da cooperação.

A teoria dos campos de Pierre Bourdieu também se constitui como um dos caminhos, no âmbito da sociologia, para a compreensão do fenómeno da cooperação.

Como foi já referido, a cooperação representa uma estratégia de ação coletiva para atingir determinado objetivo, ou seja, um determinado poder. Assim, existirão também resistências e até confrontos decorrentes desse mesmo objetivo. O conflito estará presente mesmo em relações baseadas na solidariedade, na partilha, na negociação.

Durante décadas, assistiu-se à disseminação de paradigmas neoclássicos, de modelos em que a vida social está quase exclusivamente interligada à lógica económica, como referiram Beck & Beck-Gernsheim (2003, p.29) a economia neoliberal pressupõe que os indivíduos podem dominar, sozinhos, e que obtém e renovam a sua capacidade de ação no seu próprio interior. Os modelos em questão defenderam e fomentaram o individualismo, a competição, a liberdade individual dos atores sociais, a oposição entre rural e urbano… tendo-se construído um modelo dualista de interpretação dos fenómenos sociais. Destas conceções advém a valorização do espaço urbano, em detrimento do espaço rural, devido às oportunidades de melhoria da qualidade de vida, traduzidas em salários mais elevados e melhores empregos, as populações abandonaram os espaços rurais à procura de melhores condições de vida, conforme Arévalo e Pérez (2013, pp. 82) indicam “generalizando-se e intensificando-se uma estrutura dual, com áreas dinâmicas e com tendência para a especialização e espaços em declínio, com processos de desarticulação económica e social”

Desde a década de 60 do século XX que os governos locais estão sob pressão no sentido de reduzir custos, de alcançar a eficiência tecnológica e económica na prestação de serviços públicos, este passou a ser o desígnio das administrações. Foi durante este período que a maioria dos municípios rurais na Europa assistiram ao início do declínio da sua população quer deslocando-se no seio dos seus próprios países, quer procurando novas oportunidades nos países industrializados do Norte da Europa. De acordo com Cabugueira (2000, pp. 108) “os trabalhos iniciados por Perroux, Hirschman e Myrdal, continuados nas décadas seguintes por diversos autores e desenvolvidos em várias versões, completam um ciclo que conciliou numa “ciência regional” a teoria económica espacial, a teoria do crescimento económico e um quadro normativo para a intervenção das autoridades públicas na promoção do desenvolvimento regional”.

Ao nível da realidade dos governos locais, este tipo de análise dual associado à de valorização (quase exclusiva) de fatores económicos, também tiveram reflexos muito significativos na ação dos municípios. Nos anos 80, a pressão do mercado, que associada à integração europeia e à criação do mercado único forçam os governos locais a implementar novos procedimentos para que possam obter benefícios financeiros. Estas tendências foram inspiradas na ideologia neoliberal e no paradigma da nova gestão pública, New Public Management, que transportou os conceitos próprios das organizações privadas para as instituições públicas. Tendo sido, muitas vezes, defendida como solução a fusão de municípios (especialmente, em municípios de pequena dimensão: território e/ou população) como se estes se tratassem de estruturas anónimas e sem identidades próprias e tendo apenas como finalidade dar resposta a questões como: eficiência, custos, performance…

Contudo, estes fenómenos são mais complexos do que uma simples dicotomia entre conceitos, as interelações entre atores desenvolvidas em contextos complexos, diversificados e, por vezes, divergentes, trouxeram à análise sociológica novas abordagens em que as problemáticas como a cooperação, a parceria, a valorização da diversidade, as redes se assumem como objeto de análise e de compreensão com vista à intervenção na sociedade.

Os territórios têm vindo a assumir um papel cada vez mais importante no desenvolvimento de políticas públicas. Os municípios têm vindo a aumentar as suas responsabilidades de cariz supra-municipal, o que confere ao desenvolvimento de políticas de articulação/parceria/cooperação um novo papel na administração dos territórios. Importa, pois, compreender a realidade da cooperação intermunicipal; os municípios não podem viver isolados, na medida em que existem interdependências e interelações ou problemas comuns que exigem a cooperação entre eles (Araújo, 2003).

Neste quadro, os atores locais assumem um protagonismo importante em que a cooperação poderá desempenhar um papel central, quer pelas ações de concertação e de negociação para a concretização de objetivos comuns mas também pelas conflitualidades e/ou divergências operadas entre atores e que, elas próprias, poderão alimentar relações entre atores. O estudo e a compreensão das interações, das normas e dos processos no seio das relações entre atores municipais será um contributo para o conhecimento da realidade mas pode constituir-se também como fonte de antecipação e construção do futuro.

Como se referiu, os municípios têm vindo a assumir um conjunto de atribuições de importância para as populações. Deste modo, importa-nos que ao nível sociológico possamos apreender esta realidade.

A cooperação intermunicipal não sendo um fenómeno novo, também não se constitui como um fenómeno homogéneo. Por isso, importa perceber como se desenvolvem as ações dos atores, no quadro da cooperação intermunicipal, que regulação orienta o seu funcionamento mas também os seus conflitos e que tipos de objetivos conduzem à sua mobilização.

A nível europeu, não se pode falar num modelo uniforme e único de cooperação intermunicipal, não existindo uma experiência homogénea. As diferenças fazem-se sentir desde a Europa do Sul à Europa do Norte, da Europa Central ao Leste Europeu.

Estas diferenças estão relacionadas com os próprios contextos de cada um dos Estados, havendo quem (por exemplo Correia, 1986 e Swianiewicz, 2009) referencie a existência de dois modelos distintos: o modelo do norte da Europa e o modelo do sul da Europa. Esta classificação parece representar uma simplificação difícil de comprovar como referem Hulst e Montforte (2007) o quadro do governo local é multicolor. Há ainda a salientar diferenças em termos de maturidade das experiências cooperativas intermunicipais e como explicitado no Manual sobre cooperação produzido pelo CoE, UNDP e LGI (2010, pp. 12) “o desenvolvimento da cooperação intermunicipal varia de país para país. Algumas dessas diferenças derivam da cultura, das tradições e dos padrões de desenvolvimento”. Em alguns países a cooperação entre municípios é tão antiga como os próprios municípios mas noutros é um fenómeno relativamente recente.

Os desafios que se colocam aos territórios, em especial aos territórios de baixa densidade, fazem com que exista uma necessidade das organizações municipais se estruturarem, estrategicamente, e responderem às necessidades da sua população de uma forma integrada pois há que ter presente a explicitação de Cadaval e Caramés (2006, p. 41) “a cooperação intermunicipal é defendida como uma via “suave” para a reforma das estruturas administrativas locais, permitindo aos destinatários “aproveitarem-se” dos benefícios de uma gestão de escala maior, melhor cobertura dos orçamentos públicos contra os riscos fiscais e financeiros ou redistribuição equitativa dos recursos a nível local”.

2.1. Fatores que influenciam as relações de cooperação intermunicipal

A cooperação intermunicipal tem na sua origem fenómenos diversos. De país para país diferem as razões pelas quais as entidades locais dinamizam e se empenham em relações de cooperação. Contudo, na Europa podem identificar-se três tipos de fenómenos que lhe dão origem e que, simultaneamente, orientam o seu desenvolvimento: a legislação proveniente das autoridades governamentais de nível superior (governos nacionais e regionais), as preferências dos próprios governos locais e fatores externos (como por exemplo: a globalização ou a União Europeia).

Todos estes elementos irão influenciar o modo como, em cada país e em cada contexto histórico, se desenvolvem as relações de interação e dependência entre entidades de governo. O contexto nacional (quer relativamente à tradição, quer aos desígnios para o futuro) influencia também a produção das normas e regras da cooperação. Também os governos regionais podem desempenhar um papel relevante na promoção da cooperação como é mencionado por Jiménez, Minguez e Gutiérrez (2007) relativamente à experiência em Espanha.

A própria estrutura de organização administrativa do Estado e o nível ocupado pela administração local nessa estrutura também se revela como um fator de influência das relações de cooperação intermunicipais. O entendimento que a administração central possui sobre descentralização e autonomia local, sobre formas de operacionalização da cooperação intermunicipal ou acerca do âmbito e das questões que a esta cooperação envolve são elementos a ter em consideração na análise a empreender.

Pelo exposto, verificamos que a cultura administrativa pode dar-nos indicações sobre a forma como se desencadearam as relações de cooperação no seio da administração local mas poderá ser encarada também como uma variável para se entenderem os caminhos a trilhar no seio das relações de cooperação entre municípios.

Os municípios são também fontes primárias de cooperação intermunicipal. Estas entidades, pela proximidade às respetivas populações, aos seus recursos e necessidades, possuem um conhecimento do território que lhe confere o conhecimento sobre os atores em jogo e logo, aqueles que podem contribuir para, consigo, promover um plano de ação para a mudança necessária. Estas relações não eliminam outras que implicam o conflito e a competição entre municípios, de acordo com Guerra (2006, pp. 26) “o fundamento dos laços sociais e da cooperação entre atores torna-se um aspeto central e sensível dos projetos de desenvolvimento, sofrendo processos de construção de consensos e conflitualidades várias”.

Quando se analisam as relações de cooperação de países europeus, um fator relevante na análise das relações de cooperação, nomeadamente entre entidades locais (públicas e privadas) é a política da União Europeia. Esta instituição tem condicionado de forma bastante evidente o desenvolvimento deste tipo de relações, havendo, inclusivamente, alguns programas que exigem a implementação de parcerias de base local “o governo local e também a cooperação intermunicipal estão, cada vez mais confrontados com as políticas, regras e regulamentos produzidos pela União Europeia” (Hulst & Van Montfort, 2007, pp.13).

Fig. 1. Fatores que influenciam a dinâmica da Cooperação Intermunicipal

Adaptado de Hulst et al. (2009)

2.2. Características da cooperação intermunicipal

A cooperação intermunicipal pode assumir diversas composições. Normalmente, essas possibilidades de composição são originadas por fatores como: o quadro normativo emanado pelas autoridades de nível superior, os atores municipais e por fatores externos.

Assim, podemos identificar a existência de cooperação intermunicipal de tipo horizontal e de tipo vertical, dependendo da composição dos atores que se incluem nessa relação.

No que concerne à cooperação horizontal, este tipo de relação opera-se entre entidades do mesmo tipo, neste caso concreto, entre municípios. Nestas relações não existe um posicionamento hierárquico entre os atores, todos eles ocupam posições similares e preservam a sua autonomia e a sua liberdade individual. A cooperação horizontal, normalmente, visa a concretização de um determinado objetivo (por exemplo: a concretização de um projeto concreto) ou a prestação de um serviço partilhado às populações.

Relativamente à cooperação entre municípios e outras entidades públicas e, inclusivamente, privadas, esta é apelidada de cooperação vertical. As entidades públicas com quem os municípios desenvolvem relações podem ser de outros níveis de poder (nacional e regional) com quem se desenvolvem políticas de coordenação de atividades ou contratos para a prestação de serviços públicos através de ações de descentralização ou de desconcentração. A desconcentração e a descentralização de serviços e de atividades (atribuições) podem originar relações de cooperação horizontais.

Os diversos tipos de composição das relações de cooperação poderão estar previstos no contexto institucional dos países mas os municípios poderão ter autonomia para escolher os caminhos a seguir. No entanto, esta autonomia nem sempre é total, porque esse mesmo contexto pode impor composições e também as políticas derivadas de fatores externos o podem fazer. Por outro lado, é evidente a existência de incentivos para a criação e desenvolvimento deste tipo de relações. Assim, esses impulsos da cooperação podem decorrer da legislação que pode, inclusivamente, obrigar os municípios a aderirem a determinado tipo de estrutura cooperativa. No caso de Portugal, a legislação (Lei nº 75/2013, de 12 de Setembro) indica explicitamente quais são as associações de autarquias locais, fazendo coincidir as entidades intermunicipais com as unidades territoriais estatísticas (NUTS). Para além da legislação própria sobre a matéria importa ainda salientar os incentivos financeiros referido dos Hulst e Van Montfort (2007, pp. 233-234) “em alguns casos, estes tomam a forma de compensação dos custos operacionais envolvidos nas tarefas a serem realizadas pela autoridade comum (…). Nos outros casos, a cooperação entre os municípios serve como uma condição para a atribuição de recursos financeiros para facilitar projetos ou atividades de municípios, dos atores privados ou das próprias autoridades conjuntas”. Outros incentivos que podem ser apontados são as isenções fiscais e a cooperação financeira.

Relativamente ao âmbito da cooperação intermunicipal, podem identificar-se duas categorias de associação. Existem associações de «fim específico» (single-purpose) e de «fins múltiplos» (multi-purpose). Esta dimensão é caracterizada pelas tarefas e atividades desenvolvidas pela relação intermunicipal. Em Portugal, está prevista quer a associação de fins múltiplos (Áreas Metropolitanas e Comunidades Intermunicipais) quer a associação de fins específicos (art.º 63º da Lei nº 75/2013, de 12 de Setembro).

Podemos perceber que o quadro legislativo é um elemento fundamental, Hulst et al (2009, pp. 280) argumentam que “se este prescreve ou favorece uma forma administrativa – de fim específico ou de fins múltiplos – sobre a outra, terá um impacto imediato sobre os padrões de cooperação”. Contudo, também a este respeito, podem os municípios ser influenciados na sua escolha pelos fatores externos.

Pelo exposto depreende-se que a cooperação intermunicipal pode recorrer a formas mais flexíveis de funcionamento ou a formas mais pesadas, de acordo, especialmente, com as preferências locais. É possível que os municípios, de acordo com os objetivos, com a motivação, com os recursos presentes e necessários, com a cultura administrativa, no seio de um quadro de relações e de normas, de acordo com o contexto interno e externo, desenvolvam diversos tipos de relacionamento no seio da cooperação: fóruns, redes, acordos formais e informais e até a criação de outras organizações (o que implica um elevado grau de institucionalização devido ao facto de envolver a delegação de competências numa organização conjunta). No entanto, muitas outras formas de cooperação devem ser descobertas através de investigações sobre a matéria, no que concerne à cooperação entre entidades de governo local, devemos ter presente o mencionado por Hulst e Van Montfort (2007, p. 223) “é um fenómeno generalizado. Apresenta uma grande variedade de dimensões”.

Por alguns trabalhos concretizados (por exemplo: Bel e Warner, 2013; Ribeiro e Faria, 2009; Hulst e Van Montfort, 2007) constata-se que existe uma multiplicidade de áreas em que opera a cooperação intermunicipal, nomeadamente, economia, educação, formação, urbanismo, ambiente, cultura, desporto, saúde, administração, solidariedade, integração social, turismo…

3. Cooperação e análise prospetiva

Atendendo aos objetivos preconizados pelas relações de cooperação, ou seja, promover a resposta constrangimentos diagnosticados e conseguir alterar a situação presente, prevendo e criando o futuro, parece pertinente trazer para este campo de ação a metodologia da prospetiva estratégica. A mudança planificada assume especial relevância na atualidade porque permite, um plano racional adequado a um projeto de mudança, o conhecimento das causas e possíveis resultados, a realização prática e os meios adequados para a concretização do objetivo (Silva, 2012b).

A prospetiva visa antecipar o futuro. Contudo, importa referir que a prospetiva vai além da realização de estudo do futuro. Esta abordagem tem a capacidade de juntar atores sociais, no sentido de promoverem a mudança desejada. Assim, a exploração do futuro efetua-se de forma participada, num processo em que os atores assumem um papel relevante para o desenvolvimento de visões estratégicas para as organizações ou para os territórios. Deste modo, a prospetiva estimula a utilização de métodos participativos, o envolvimento de diversos atores, a partilha de conhecimentos com vista à construção de visões possíveis para o futuro.

Este processo envolve quer a recolha de informações quer a construção de visões para o futuro. Esta concentração nos futuros possíveis responsabiliza os atores sobre decisões e sobre ações do presente para que seja possível alcançar esses futuros possíveis e desejados. Como refere Godet (1993, p. p 22) “o futuro está aberto às ações de múltiplos atores que agem hoje em função dos seus projectos de futuro”.

No que se refere aos territórios, os exemplos de concretização deste tipo de exercícios prospetivos como expõem Nunes et al (2002) são cada vez em maior número. Tal deve-se ao facto da prospetiva ser um importante instrumento de promoção de informações antecipadas e, logo, de informar as políticas no sentido das decisões para o futuro serem preparadas no presente. Os decisores têm assim a oportunidade de incorporar nas suas ações visões de futuro partilhadas e concertadas entre atores.

Outra razão para a concretização de processos prospetivos nos territórios é defendida por Saragoça (2013, p. 344) como a “tentativa de construir redes entre as pessoas envolvidas”. Devemos ter presente que nos territórios há proximidade entre atores e existe a partilha do sentimento de promoção da mudança em prol da comunidade, do bem comum.

Com recurso a diversos instrumentos e técnicas de investigação utilizadas, a prospetiva estratégica permitirá definir cenários para a cooperação intermunicipal e definir as estratégias coletivas que importam para empreender o futuro. De facto, fundamentado em Friedberg (1994, pp. 139) “o processo de pesquisa [baseado na análise estratégica] permite ajudar explicar como os comportamentos e estratégias dos atores mantém o sistema em ação e têm capacidade de o modificar constantemente”. Deste modo, a análise e compreensão das relações de cooperação intermunicipal poderá fomentar a descoberta de padrões interações e assim, melhorar intervenções destes atores. Esta análise pode constituir-se como um instrumento de gestão na construção de políticas e ser, também, um instrumento para identificar consensos e conflitos entre atores municipais.

Conclusão

A cooperação tem sido um tema que, ao longo do tempo, tem ocupado os cientistas sociais. A cooperação entre municípios de um território enquadra-se no seio de novas conceções de respostas a desafios da atualidade e é um fenómeno universal, embora com modelos e metodologias bastante diversas.

Os governos locais têm vindo aumentar o seu protagonismo no seio da governação dos territórios e tem-se assistido, simultaneamente ao aumento da implementação de políticas de cooperação intermunicipal, sendo que os estudos sobre este fenómeno tornaram-se mais frequentes. No entanto, o interesse por este fenómeno tem estado bastante centrado em questões relacionadas com fatores económicos.

O estudo das interelações dos atores municipais na criação e desenvolvimento de relações que visam a concretização de objetivos comuns, no sentido de atingir uma mudança desejada, em prol do bem comum interessa à sociologia enquanto ciência que se dedica ao estudo do comportamento dos atores sociais e das suas relações, captando a realidade social, as suas regularidades e mudanças. O estudo das relações de cooperação entre os municípios, a análise sobre os atores municipais, as suas ações, as relações que mantém no território, relacionando com a promoção e produção de bens e serviços numa perspetiva de futuro, demonstra o interesse desta temática não só para sociólogos mas também para o atores municipais e demais administração.

À sociologia sempre interessou a explicitação das mudanças na sociedade, das estruturas, das organizações e o desenvolvimento de bases teóricas sociológicas de explicitação dessas mudanças foram acompanhando as alterações noutros domínios do mundo social.

As relações de cooperação intermunicipais são condicionadas por fatores diversos como: o contexto institucional de cada país em que é implementado mas também por fatores externos e, naturalmente, pelas escolhas das autoridades governativas locais (ainda que estas se possam basear em racionalidades limitadas e em quadros normativos específicos). Como outros processos, as relações de cooperação são envolvidas por aspetos positivos e menos positivos mas todos eles deverão ser conhecidos e equacionados pelos protagonistas da ação no sentido de promoverem as decisões adequadas de modo a empreenderem ações que têm implicações no futuro das populações e dos territórios.

O conhecimento desta realidade através da metodologia prospetiva, aliando saberes sociológicos e métodos e técnicas da prospetiva, pode desocultar a realidade da cooperação intermunicipal.

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Lei nº 75/2013, de 12 de Setembro

[1] Considera-se aqui uma única medalha quando uma equipa obtém um lugar nos três primeiros lugares independentemente do número de elementos da equipa. Assim quando em 1928 Mário de Noronha, Paulo d’Eça Leal, Jorge de Paiva, Frederico Paredes, João Sasseti e Henrique da Silveira, ganharam o terceiro lugar na prova de espada por equipas, considerámos apenas uma medalha.

[2] Hoje o ICCS designa-se International Sociology of Sport Association (ISSA) e representa internacionalmente a sociologia do desporto estándo integrado na International Sociological Association (ISA). Portugal tem participado na ISSA sendo que, no período de 2012-2015, a socióloga Ana Santos pertenceu ao Extended Borad.

[3] Nas Olimpíadas de Seul em 1988 na Coreia do Sul também se verificou um boicote, embora de menor escala que os anteriores, liderado pela Coreia do Norte que foi seguida pela Albânia, Cuba, Etiópia, Madagáscar, Nicarágua e Seychelles.

[4] Medido pelo PIB (produto Interno Bruto) per capita em dólares norte-americanos e em Paridades de Poder de Compra.

[5] O Índice de Desenvolvimento Humano foi desenvolvido pelo economista Amartya Sem, Prémio Nobel da Economia, e é compilado pela Organização das Nações Unidas (ONU) no âmbito do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD).

Autores: Ana Balão

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2017-09-16T17:07:45+00:00